ACADEMIA DE LETRAS DO BRASIL
REVISTA CIENTÍFICA
Escritor e Jornalista, Dr. Wyller Bráulio.
TEMA: POLÍTICA
Ano: 2003
Por : Wyller Bráulio Resende Silva*
Introdução:
A política econômica do Governo
Lula no primeiro ano de mandato: perplexidade, dilemas, resultados e
alternativas.
No texto, procura-se fazer uma avaliação crítica da política econômica
adotada pelo Governo Lula em seu primeiro ano de mandato. Discute-se,
inicialmente, a perplexidade que a mesma provocou em um significativo número de
economistas críticos da política econômica anterior, que esperavam ver as
propostas de mudança apregoadas pelo novo governo se materializarem também em
medidas concretas da política econômica. Procura-se, depois, apresentar os
dilemas colocados pelas difíceis conjunturas interna e externa da economia
brasileira no início do Governo, bem como os resultados do primeiro ano de sua
vigência. O artigo conclui apontando algumas alternativas de política econômica
consideradas viáveis de implantação já no início do Governo.
Perplexidade e dilemas
No
discurso de posse do Presidente Lula, realizado no Congresso Nacional, ele
enfatizou que seu governo promoveria as mudanças necessárias para atacar as
questões sociais do País e para retomar o crescimento econômico e, assim,
resolver os problemas de desemprego e distribuição de renda. No entanto, o
Presidente acentuou também que as mudanças ocorreriam ao longo de seu mandato,
ou seja, que seriam lentas e graduais. Definidos os contornos da política
econômica alicerçada na tríade câmbio flutuante, metas de inflação e regime
fiscal, a primeira reação de um significativo número de economistas críticos
dessa política econômica — diga-se de passagem, implementada ao longo do
segundo Governo Fernando Henrique Cardoso — foi de perplexidade, pois, como
outros tantos brasileiros, esperavam ver as propostas de mudança apregoadas
pelo novo governo se materializarem também em medidas concretas da política
econômica. Depois, quando as coisas ficaram mais claras, a perplexidade
transformou-se em indignação e crítica. Por que, logo após uma eleição que
despertou tantas esperanças, iriam o Presidente e a equipe econômica
implementar medidas econômicas tão diferentes das esperadas pela população que
o elegeu? Estariam receosos dos riscos de uma política econômica alternativa
face às dificuldades conjunturais e estruturais da economia brasileira? Ou
estariam condicionando o ritmo da mudança econômica, mais lento do que o
desejado, à melhora das situações interna e externa do País? Ou, ao contrário,
a equipe econômica estaria sinalizando que, em termos de política econômica,
não haveria mudança simplesmente porque não existem políticas econômicas
alternativas, uma vez que só existe uma única política econômica, como pregam
os manuais ortodoxos? Como avaliar a afirmação do Ministro da Fazenda de que o
Governo pretendia mudar o modelo econômico sem mudar a política econômica?
Finalmente, já nos primeiros meses, apresentava-se o dilema de como avaliar uma
política que, na ótica do Governo, estava produzindo os resultados positivos
prometidos. Estaria ela realmente recriando as condições para a retomada do
crescimento econômico ou seriam apenas resultados efêmeros e facilmente
reversíveis por qualquer nova mudança dos movimentos do capital financeiro
internacional? Este artigo tem dois objetivos: por um lado, mostra que a
política econômica do Governo Lula da Silva não somente implementou medidas
diferentes das esperadas e sinalizadas na campanha eleitoral de 2002, como se
tornou muito mais ortodoxa, em termos fiscal e monetário, em relação à época do
Governo Fernando Henrique Cardoso; por outro, propõe uma política econômica
alternativa que vise estimular a atividade econômica sem comprometer, todavia,
a estabilização dos preços. Para tanto, as três seções que seguem analisam a
lógica e os resultados da política econômica ao longo de 2003, ao passo que a
última seção apresenta a referida política econômica.
As definições
Passado o
primeiro ano do Governo Lula, muitas dessas questões levantadas acima ficaram
mais claras, e já existem elementos suficientes para uma avaliação mais apurada
do seu conteúdo, dos seus rumos e dos seus resultados. Em primeiro lugar,
parece não haver mais dúvidas de que a política econômica do Governo Lula
reproduz as características essenciais da política econômica do Governo
Fernando Henrique Cardoso, carregadas de uma dose maior de ortodoxia. Em outras
palavras, a política econômica do Ministro Palocci e do Presidente do Banco
Central, Henrique Meirelles, caminha claramente em direção oposta à onda de
esperança que emergiu e “venceu o medo” em 2002 e de mudança preconizada pelo
novo Presidente.
O Ministro
da Fazenda deixou claro, em seu discurso de posse, que não pretendia alterar a
política macroeconômica. Além disso, a proposição do Ministro foi a de que o
êxito da política econômica dependia também de um conjunto de reformas
institucionais de cunho liberalizante, tais como a reforma tributária, a
reforma previdenciária e a trabalhista, reformas estas defendidas pelo Fundo
Monetário Internacional (FMI), tanto quanto das medidas ortodoxas de política
econômica.
Como já
sabemos todos, as medidas de política econômica apregoadas pelo FMI definem-se
pela obtenção, a qualquer custo, de expressivos superávits fiscais primários,
pela liberalização dos mercados financeiros e pela livre flutuação cambial, sem
qualquer intervenção do Banco Central. Para ser coerente com essa concepção de
“mudança”, Palocci e sua equipe econômica resolveram elevar de 3,75% para 4,25%
do PIB a meta de superávit fiscal primário para os anos de 2003 e 2004, bem
como elaboraram um documento no qual atribuem ao desequilíbrio do setor público
a principal responsabilidade pela restrição a um processo continuado e
sustentável de crescimento da economia brasileira. Em sintonia com o Presidente
do Banco Central, o Ministério da Fazenda encaminhou ao Congresso Nacional a
proposta de autonomia operacional do Banco Central. Em relação a essa proposta,
deve-se notar, em primeiro lugar, que a mesma nunca constou dos programas do
Partido dos Trabalhadores e sequer foi proposta ou defendida pelos economistas
ligados ao referido partido. Em segundo lugar, deve-se observar que tal
proposição de autonomia operacional do Banco Central sinaliza que a política
monetária a ser executada pela referida instituição será operacionalizada
tão-somente para manter a inflação sob controle, negligenciando, assim, a
importância de um outro objetivo que, em muitos países, como, por exemplo, os
Estados Unidos, também é atribuído ao Banco Central, qual seja o de procurar
compatibilizar o controle da inflação com o crescimento econômico. Nesse
sentido, em função do conservadorismo do Comitê de Política Monetária (Copom)
do Banco Central, a taxa básica de juros (Selic) da economia foi elevada em
1,5% nos primeiros dois meses, subindo para 26,5% ao ano, e manteve-se nesse
patamar ao longo do primeiro semestre de 2003. Além do mais, as atas do Copom,
que explicam as razões da elevação dos juros, deixam claro que a política de
manutenção de taxas de juros elevadas é imprescindível
para assegurar o “cumprimento” da meta de inflação e que sua redução
está condicionada à queda da inflação.
Tal política, é bom lembrar,
fundamenta-se no tripé já conhecido: política de câmbio flutuante, combinada
com livre movimento de capital, regime de metas de inflação e políticas fiscal
e monetária restritivas, combinando elevadas taxas de juros com elevados
superávits fiscais. Na justificativa do Governo, essas medidas deveriam
promover a estabilidade das variáveis macroeconômicas e criar um ambiente
institucional favorável a um crescimento econômico impulsionado pelo mercado. O
sacrifício inicial, nas palavras da equipe econômica, seria compensado pelo
crescimento econômico sustentado no futuro. Mas o resultado desse tipo de
política já se tornou conhecido de todos ao longo da década de 90: recorrente
instabilidade das variáveis macroeconômicas, volatilidade da taxa de câmbio,
maior endividamento público e maior vulnerabilidade externa. A experiência
brasileira dos anos 90 mostra que essas políticas de corte neoliberal nada
garantem. Seus resultados positivos iniciais são discutíveis e não permitem
confiar em sua continuidade.
Em resumo,
essa política embute um alto risco de fracasso no médio prazo. Na verdade, como
muito bem definiram Belluzzo e Carneiro1, toda a política econômica do Governo
Lula esteve condicionada à conquista da credibilidade junto aos mercados
financeiros. Como afirmam esses autores, trata-se do “paradoxo da
credibilidade”, pois, quanto mais a política econômica produz resultados
positivos segundo a ótica do mercado financeiro, mais se estreita seu raio de
manobra. Avaliada neste primeiro ano de vigência, isso parece confirmar-se
plenamente, pois, dentre outras coisas, a credibilidade serviu não só para
aumentar o grau de endividamento do País, mas também para piorar a qualidade
desse endividamento. A credibilidade reforça o continuísmo da política econômica,
uma vez que os mercados não admitem outra política, quer dizer, para garantir
essa credibilidade, o Governo não pode mudá-la e fica cada vez mais prisioneiro
dos mercados financeiros. Por esses motivos, a perplexidade inicial, aos
poucos, foi se transformando numa dura crítica, ao se avaliarem os resultados
do primeiro ano de mandato.
Os resultados do primeiro ano
Não resta
dúvida de que a continuidade e o grau elevado de ortodoxia da política
econômica resultaram no restabelecimento da confiança no Brasil por parte do
FMI e da comunidade financeira internacional. Essa confiança se traduziu na
queda vertiginosa do Risco-Brasil, no retorno do fluxo de capitais de curto
prazo, no fim do processo especulativo contra a moeda nacional, na conseqüente valorização
da taxa de câmbio e na valorização dos títulos da dívida externa (C-bonds) no mercado internacional.
Outros resultados pontuais da política econômica, nesse primeiro ano de
mandato, podem ser assim resumidos: por um lado, a taxa de inflação, medida
pelo IPCA do IBGE, fechou 2003 em 9,3%, (apesar de ter ficado abaixo dos dois
dígitos, ela ultrapassou a meta de inflação do Governo, que era de 6,5%); por
outro, o crescimento do PIB, que foi estimado no início do governo para uma
taxa entre 2% e 3%, foi negativo (-0,2%). Na verdade, o resultado do PIB não
poderia ser diferente, se for considerada a queda significativa dos
investimentos na economia brasileira dos últimos anos, cuja tendência se
acentuou no primeiro ano do Governo Lula. Com efeito, a relação investimentos/PIB,
que era da ordem de 22,5% na metade da década de 90, chegou a 17,0% em 2003, um
dos níveis históricos mais baixos. Se é verdade que, em parte, isso ainda é
resultado da política econômica anterior, no entanto, o corte dos investimentos
públicos realizado ao longo do ano, como resultante da restrição orçamentária
praticada pelo Governo, certamente também contribuiu para acentuar essa queda
dos investimentos. Pode-se perguntar: como esperar resultados diferentes em
termos de investimentos, níveis de produto e de emprego com a elevada taxa de
juros praticada por essa política econômica? Com efeito, os juros básicos da
economia, que já eram altos no final de 2002, em parte em função da crise
cambial, elevaram- se ainda mais no início do novo governo, voltando a uma
trajetória de queda na virada do primeiro semestre do ano. Em função disso, em
Questões pendentes
Uma
avaliação dos resultados do primeiro ano de mandato permite afirmar que, a
despeito da melhora substancial de alguns indicadores externos no decorrer de
a) ao longo dos próximos anos, a
necessidade de financiamento externo, caracterizada pelo déficit do balanço de
pagamentos em transações correntes e pela amortização, está estimada entre US$
35,0 bilhões e US$ 40,0 bilhões;
b) a abertura comercial da
economia brasileira nos anos 90 tornou-a muito dependente de insumos
importados, e, como conseqüência, qualquer expansão mais dinâmica da produção
industrial pressiona as importações;
c) o perfil de ingresso de
capitais sob a ótica de investimento de risco é nitidamente direcionado para os
setores nontradables, o que
comprometerá, no futuro, a balança de serviços, quando da remessa de royalties, lucros e dividendos, bem
como, devido ao pífio dinamismo da economia mundial, as expectativas de ingresso
de investimento de risco não são das mais otimistas comparativamente a períodos
passados — um exemplo disso é que, grosso
modo, os capitais que atualmente têm ingressado na economia brasileira
são predominantemente de portfólio;
d) as dúvidas quanto à recuperação
efetiva da economia
norte-americana, o desaquecimento da economia européia, a letargia da recuperação da
economia japonesa e as dificuldades externas
da Argentina, principais parceiros comerciais do Brasil, podem por em xeque o atual ritmo de
crescimento das exportações brasileiras. Em suma, ao contrário do discurso
sincronizado da equipe econômica, a economia brasileira está longe de resolver
seus problemas de vulnerabilidade e fragilidade externas e, portanto, de
remover as sérias restrições à retomada de um processo de crescimento econômico
sustentável.
Alternativas de política econômica
Pelas
razões apontadas acima, entende-se que tentar reverter a restrição externa de
forma prioritária e mais incisiva deva ser a estratégia da política econômica
alternativa, uma vez que ela é condição fundamental para estimular a atividade
econômica sem comprometer a estabilização dos preços. Para tanto, os novos
rumos da política econômica deveriam contemplar os seguintes pontos:
a) redefinição do papel do Estado
na economia, através da reconstrução dos mecanismos de coordenação desmontados
ao longo dos anos 90. Em especial, caberia a ele selecionar e financiar
prioridades de investimento tanto na indústria quanto na infra-estrutura,
através do que contribuiria para a formação e a estabilização de expectativas
de médio e longo prazos, fundamentais para a retomada dos investimentos
privados;
b) adoção de políticas tributárias
e financeiras de estímulo às exportações — por exemplo, desonerando as exportações
e abrindo linhas de crédito para as mesmas via Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);
c) administração da taxa de câmbio
pelo Banco Central do Brasil de tal forma que as ações especulativas possam ser
coibidas ou, em outras palavras, que o regime cambial seja operado conforme o
sistema crawling peg;
d) estruturação pelo Governo e
pelo setor privado de uma política industrial de maneira que a inserção da
economia brasileira no cenário internacional ocorra de forma a absorver as
revoluções tecnológica e estrutural em curso — imprescindíveis para tornar
nossos produtos competitivos no mercado mundial — e a atrair a participação de
capital estrangeiro em investimentos produtivos que possam gerar valor
agregado, visando à exportação — isto é, tradables;
e) revisão da política comercial
tendo como referência os acordos da Organização Mundial do Comércio que
possibilitam tratamento especial para os países em desenvolvimento, no sentido
de adoção de tarifas seletivas que privilegiem as importações de bens de
capital e penalizem as importações de bens de consumo;
f) priorização das relações
comerciais e financeiras com os parceiros do Mercosul, visando, assim, aumentar
o poder de barganha do Brasil e dos demais países do Mercosul no processo de
integração do Acordo de Livre Comércio das Américas (ALCA);
g) criação pelo Banco Central de
mecanismos antiespeculativos eficientes para controlar (ou regular) os
movimentos de capitais de forma a evitar a ocorrência de crises
monetário-cambiais via contágio dos mercados financeiros. Em suma, a adoção
desse conjunto de medidas, aliadas a outras possíveis, deve contribuir para
remover as restrições e diminuir a vulnerabilidade e a fragilidade externas da
economia brasileira e restaurar progressivamente a autonomia da política
econômica, de forma a torná-la mais condizente com um novo modelo de
desenvolvimento econômico e social para o País.
Concluindo, apesar de a política econômica do Governo Lula ter recebido efusivos elogios do FMI e da comunidade financeira internacional, o que resultou na melhora substancial dos indicadores relacionados ao front externo, é necessário desatar o imbróglio da atual política econômica para que as prometidas e necessárias mudanças, que todos almejamos, não se constituam em peça de retórica.
*Escritor e Jornalista, Membro da Academia de Letras do
Brasil.